Pequena contribuição sobre arquivos

16
Fev 06
Relatório


A oportunidade de elaborar este estudo surgiu no âmbito da avaliação da cadeira, Gestão de Arquivos, orientada pelo Prof. Doutor Paulo Guimarães. Coube-me analisar a portaria 412/2001 que regulamenta a documentação produzida e recebida pelas autarquias locais. Começarei, numa primeira fase, por traçar uma breve evolução dos parâmetros de avaliação, salientando a principal legislação produzida nesta área e procurando mostrar a implicação que esta trouxe à documentação das autarquias locais. Numa segunda fase, será analisada e avaliada, mais especificadamente a portaria 412/2001, estabelecendo uma analogia com a portaria 503/86, documentos que regulamentam, a documentação produzida pelo poder local.

Breve História da legislação arquivística na área da Administração Pública

Em 1971, a Bibliotecária-arquivista do Tribunal de Contas afirmava que “(…) um dos problemas dominantes da Arquivística moderna é sem dúvida a falta de espaço, devido ao aumento constante da produção dos arquivos dinâmicos da administração, que vêem crescer progressivamente ano após ano o seu recheio (…).” A 24 de Janeiro de 1972 saía em diário do governo o decreto-lei 29/72, que seria o primeiro passo na regulamentação arquivística, definindo o enquadramento legal que permitia aos serviços públicos, incluindo autarquias locais, resolverem o problema da documentação acumulada. Este decreto determinou que cada organismo público fizesse publicar uma portaria em que fosse identificada a documentação a eliminar e a conservar definitivamente. Ao abrigo deste decreto-lei fizeram-se eliminações pouco criteriosas; aliás as portarias eram todas muito semelhantes: não havia o cuidado de analisar a produção documental de cada serviço; partia-se do princípio que a documentação dos diferentes organismos públicos era toda igual ou semelhante e, como tal, a legislação podia ser perfeitamente idêntica para todos os serviços. As especificidades de cada serviço foram, desta forma, ignoradas.
No que concerne à documentação que possuísse valor secundário esta deveria ser transferida para os “arquivos eruditos”, como eram tratados na altura os arquivos definitivos. A microfilmagem passou a ser um instrumento bastante requerido, mas o seu elevado custo e a dificuldade de aceder à documentação microfilmada, depressa bloqueou este processo. E com o bloqueio deste processo depressa a documentação voltou a acumular-se. A 9 de Setembro de 1986, no seguimento do enunciado pelo decreto-lei 29/72, é promulgada a portaria 503/86 que estipulou os prazos de conservação para a documentação das autarquias locais.
Até este momento o que se fazia eram eliminações descontroladas, e conservações casuísticas e descoordenadas. Por esta razão, tentou-se desenvolver novas políticas documentais, que se por um lado estabeleciam uma ordem nas eliminações e conservações descoordenadas, por outro tentavam responsabilizar os serviços e organismos públicos pelos seus arquivos. Surge assim o Decreto-Lei 447/88, de dez de Dezembro. Este decreto demonstra que o papel dos Arquivos não é unicamente a preservação da "Memória Colectiva" de um país. Bem organizados, os arquivos são um instrumento fundamental para a boa gestão e administração dos organismos públicos e privados. Em 1971, já havia sido feito um alerta na “ (…) questão da destruição maciça e constante da documentação em certos organismos públicos e privados (…)” . Este decreto regulamenta, ainda, a pré-arquivagem da documentação na posse de organismos públicos, entre eles as autarquias locais e institui a reformulação, no prazo de um ano, de todas as portarias que saíram ao abrigo do decreto-lei 29/72. É claro que este objectivo foi rapidamente posto de lado devido ao curto espaço de tempo que previa para a reformulação das portarias. Esta situação obrigava a uma revisão de todo o regime jurídico dos arquivos. É, então, publicado o decreto-lei 121/92, que procurava normalizar as séries documentais e o destino final de cada uma. Este diploma pretende, tornar mais fácil a aplicação do decreto 447/88, facilitando o fluxo documental e a recuperação da informação, através da programação de eliminações e transferências coordenadas entre os serviços produtores e o serviço receptor e gestor de documentação, o Arquivo. Este decreto fixa tabelas de avaliação, selecção e eliminação da documentação de arquivo, produzida e recebida pelos organismos públicos, no âmbito das suas actividades e funções.
Antes da elaboração das portarias tinha que se analisar com rigor toda a documentação produzida/ recebida pelos organismos públicos. É claro que esta tarefa não era de modo algum simples, a sua complexidade demonstrou antes o contrário, a ponto de se excluir a administração local. É certo que a análise da documentação produzida pela administração pública levanta variadíssimos problemas, devido à multiplicidade de serviços que produzem documentação semelhante. É pois necessário “ (…) olhar para cada série documental, na dupla perspectiva cultural e administrativa. (…)”
Os prazos de conservação da documentação em arquivo são calculados em função do valor primário que os documentos têm. Estes valores são jurídicos, administrativos, fiscais ou financeiros. A cada unidade arquivística, a cada série faz-se corresponder um prazo administrativo em anos, assim como o seu destino final. A determinação do valor secundário da documentação é fundamental para a decisão sobre a conservação ou a eliminação de uma unidade arquivística.
A necessidade de salvaguardar documentação com valor secundário prende-se primeiro, pela salvaguarda da identidade e do ambiente orgânico-funcional dos serviços, e depois pela salvaguarda da memória colectiva. Penso que esta é uma das tarefas mais difíceis para o legislador: Como definir os parâmetros que estabelecem se uma série documental é fundamental para a memória colectiva?

A portaria 412/2001

A portaria 412/2001 aprova o regulamento arquivístico para as autarquias locais, e revoga a portaria 503/86. Este regulamento “é aplicável à documentação produzida e recebida pelas autarquias locais no âmbito das suas atribuições e competências.” Este regulamento permite uma percentagem de eliminação na ordem dos 61%, enquanto a tabela prevista na portaria 503/86 só atingia 43% Na sua tabela estão contempladas cerca de 735 séries/subséries documentais, repartidas por 53 áreas/subáreas funcionais que estão ordenadas alfabeticamente quanto ao seu enquadramento orgânico-legal.
Ao analisar o artigo segundo da portaria, cumpre primeiro esclarecer em que consiste a avaliação. Por avaliação entende-se “a determinação do valor arquivístico e/ou histórico dos documentos de um arquivo, com vista à fixação do seu destino final: conservação permanente num arquivo definitivo ou eliminação, após o respectivo prazo de conservação.” Mais sucintamente avaliar é decidir qual a documentação que vai ser eliminada e qual a que vai ser conservada permanentemente. A avaliação é sempre feita a conjuntos de documentos, séries documentais, e nunca a documentos isolados. Nunca se devem eliminar séries documentais que a lei não previu. O ponto quarto do artigo segundo da portaria 412/2001 faz uma ressalva muito interessante para a documentação que não está prevista na tabela de selecção. Perante esta situação, o legislador esclarece que “(…) se aplicam, por analogia, as orientações estabelecidas para as séries ou sub-séries homólogas constantes da tabela de selecção” , o que é muito complicado para o arquivista, uma vez que quando se avalia deve-se procurar saber o contexto em que a informação foi criada e utilizada. Augusto Malheiro da Silva e Fernanda Ribeiro consideram que deve haver uma mudança de atitude perante a avaliação, considerando que “(…) ela não deve continuar a ser vista como uma missão difícil e especial do arquivista, encravada entre uma Administração em geral hostil e o habitual público de historiadores, pressionante e insatisfeito, mas antes como uma das operações metodológicas ao serviço do conhecimento cientifico da informação social (…)” . Estes dois arquivistas partilham a ideia de que avaliar não serve apenas para libertar espaço, não é uma “operação de limpeza”, é antes de tudo o “(…) rentabilizar interna e externamente a memória institucional como um bem estratégico e social que é (…)” . Mas para tornar possível o bom funcionamento do arquivo corrente utilizam-se as tabelas que permitem seleccionar e eliminar documentos ou séries documentais quando cumpridos os respectivos prazos prescricionais e precaucionais.
Um Arquivista deve utilizar do bom senso e apoiar-se na legislação no processo complicado de avaliação e selecção de documentação. Por vezes, tanto os serviços produtores como o arquivista partilham a ideia que determinada documentação não deve ser eliminada; ou que esta possui um valor importante para a autarquia mas, que não está previsto na legislação a sua conservação. A portaria procura dar resposta a este tipo de situações no ponto quatro, do artigo sexto, que autoriza a autarquia a conservar a título definitivo documentação, desde que não prejudique o funcionamento do serviço. Mas o contrário também pode ocorrer, e a autarquia pode querer eliminar documentação que a legislação não previu eliminar. Para o fazer terá de pedir autorização ao Instituto dos Arquivos Nacionais/ Torre do Tombo, órgão regulador da política arquivística. Devido às razões atrás esboçadas considera-se sensato seguir os prazos prescritivos como também a precaução perante a eliminação.
A portaria 412/2001 avalia a documentação produzida e recebida pelas autarquias locais e faz corresponder a cada série documental um prazo de conservação administrativa, traduzido em anos. Ao analisar a tabela de selecção verifiquei que o prazo mínimo de conservação é de três anos e o máximo de cinquenta anos. Depois de definido o prazo de conservação administrativa é decidido o destino final dessa documentação, nomeadamente a conservação definitiva ou a eliminação. Mas, nalgumas séries, a portaria quando elimina, faz uma ressalva e a documentação pode ser eliminada desde que seja recuperável noutra série.
De acordo com o ponto um, do artigo terceiro da portaria, cabe aos serviços de arquivo fazerem cumprir estes prazos de conservação, que têm início a partir da data de encerramento do processo/ data final dos procedimentos administrativos. Os documentos conservados permanentemente devem ser conservados no seu suporte original. O recurso à microfilmagem de substituição deve ser feita apenas por razões de gestão de espaço ou de conservação, devido aos seus custos elevados. Quando findam os prazos de conservação previstos na tabela de selecção, cabe aos serviços produtores remeterem a documentação ao serviço de Arquivo. O que normalmente sucede é que as transferências de documentação são feitas casualmente sem qualquer tipo de calendarização. A legislação aconselha a calendarizar as remessas de documentos, que devem ser acompanhadas por uma guia de remessa, feita em triplicado . Quanto à eliminação da documentação, esta deve ser sempre superintendida pelos serviços de arquivo. Os documentos que vão ser eliminados devem sempre fazer-se acompanhar de um auto de eliminação , que tem de ser assinado pelos responsáveis do serviço produtor e do serviço de arquivo e pelo presidente da autarquia, ou seu representante.

As portarias 412/2001 e 503/86

Para se compreender as inovações da portaria 412/2001, convém analisar muito sumariamente os pontos essenciais da portaria 503/86. Nesta portaria a conservação da documentação era feita sob determinados parâmetros, uma vez que só eram conservados os documentos que se revestissem de interesse para a investigação ou que representassem de alguma forma as actividades levadas a cabo pela autarquia, dando a possibilidade de preservar os documentos “pertinentes” para a autarquia, por mais 20 anos, sob o prazo estabelecido por lei. A opção pela conservação de uma série ou alguns documentos de uma série, a chamada conservação por amostragem, o legislador aconselha a que se escolha o ano mais significativo para a autarquia, ou outro organismo. Esta portaria vem também estabelecer que os prazos de conservação dos documentos começam a contar a partir do encerramento do processo, do último documento a dar entrada. Estabelece ainda a importância da confidencialidade dos dados pessoais mesmo após a eliminação, alertando para a necessidade de se impossibilitar qualquer reconstituição dos documentos eliminados.
Uma analogia entre estas duas portarias, que estão na base da gestão documental em termos de autarquias locais, torna evidente as diferenças que as caracterizam. A primeira portaria compreende um número muito superior de séries documentais, nomeadamente 735, já a segunda apresenta à volta de 300 séries.

Outra diferença é a substituição em determinadas séries de alguns documentos, nomeadamente os livros de registo pelos registos como nos demonstra estes dois exemplos tirados das duas portarias.
Os prazos administrativos dos livros de registos de processos de transgressão fiscal tinham, segundo a portaria 503/86, o prazo de conservação de trinta anos, sendo o seu destino final a conservação por amostragem. Enquanto que na portaria 412/2001 a série homóloga, registo de processos de contra-ordenação, deve ser conservada durante 10 anos e findo este prazo é eliminada. No caso da série Toponímia e numeração policial, a portaria 412/2001, estabelece o prazo de conservação administrativa em cinco anos, tendo como destino final a eliminação, desde que recuperável nas actas de reuniões de Câmara. A série homóloga, na portaria 503/86, é conservada definitivamente. Estes dois exemplos ilustram, de certo modo, a diferença entre as duas portarias. A portaria 503/86 estabelecia, no artigo terceiro, que “(…) toda a documentação existente não constante do mapa referido no n.º 1 poderá ser destruída, mediante parecer vinculativo do respectivo arquivo distrital (…)” . Podemos, facilmente, imaginar as eliminações em massa realizadas ao abrigo deste artigo.
Neste contexto jurídico são várias as questões que se levantam. Como é possível pedir a um organismo que proceda à avaliação, selecção e eliminação de documentos quando uma grande maioria nem tem noção do que é um Arquivo, da sua utilidade? Se não o compreendem, como podem tomar medidas concernantes à sua organização?

Em jeito de conclusão podemos afirmar que através de portarias, como a 412/2001, os organismos públicos, neste caso as autarquias locais, já podem eliminar os documentos que deixaram de ter valor administrativo. Para estas, a possibilidade de ganhar espaço nos arquivos, para os documentos que produzem diariamente, é muitas vezes uma "miragem". Esta portaria garantiu a estes organismos locais a possibilidade de arranjar “algum” espaço, na medida em que elimina bastantes séries documentais, sensivelmente sessenta e um por cento. No entanto, as séries documentais que conserva são aquelas que ocupam mais espaço nas prateleiras, é o caso das obras municipais, obras particulares, correspondência recebida, correspondência expedida ou processos individuais de funcionários. Só estas séries que aqui foram enumeradas ocupam a quase totalidade dos depósitos das autarquias locais, e estas são de conservação permanente. O problema está, pois, muito longe de ser resolvido. Outro problema prende-se com o desinteresse pela legislação desta área. Aquando a elaboração das portarias foi pedido às autarquias que dessem a sua opinião sobre este novo instrumento legal, mas penas algumas Câmaras responderam ao solicitado.
Temos, então, um novo problema: a documentação que a portaria não prevê. Esta situação acontece porque as autarquias não se preocuparam com a especificidade de cada organismo, de cada serviço. Pensaram que aquela portaria servia para todos os organismos públicos. Quando se questionam os serviços de arquivo sobre esta documentação não prevista na lei, a resposta é geralmente esta: aguarda-se regulamentação sobre o assunto. O investigador António Maranhão Peixoto, sobre este assunto, realizou um levantamento impressionante sobre a condição dos arquivos municipais em Portugal. Segundo este:
“(…) Arquivos enquanto unidades orgânicas no país temos:
1 Departamento 1, Divisões 4, Secções 39, Serviços 6, Sectores 5
Dependo da área administrativa integram:
2 Departamentos 19, Divisões 55, Repartições 23, Secções 54,
Dependem da presidência/vereação 14
Enquanto unidades administrativas formam:
3 Centro de documentação e arquivo 1, Secções 39, Sectores 5, Serviços 27.
Na área cultural estão incluídos em:
4 Departamentos 13, Divisões 12, Serviços 8 (…)” .

Estes indicadores demonstram claramente o estado desolador em que se encontram os Arquivos, a falta de responsabilidade político-administrativa do governo, e o trabalho urgente que há por realizar.
Os Arquivos Municipais são um instrumento indispensável ao poder; são um sistema de informação imprescindível; são o produto e o resultado natural da actividade do município; são a imagem da sua organização e da sua gestão. Precisam no entanto de regulamentação para a sua documentação que cresce de maneira assustadora . A portaria 412/2001 foi e é um instrumento indispensável e determinante para a gestão dos Arquivos Municipais. Se o Arquivo estiver organizado, as eliminações calendarizadas e as transferências para os arquivos históricos programadas é mais fácil recuperar rapidamente a informação. Este é, aliás, um dos grandes objectivos dos Arquivos, a recuperação rápida da informação. Toda esta legislação procura tornar a informação mais acessível, e essa acessibilidade deve ser feita com a maior brevidade possível. Esta portaria permite a criação de algum espaço nos depósitos dos arquivos das autarquias locais, o que representa vantagens na racionalização dos procedimentos assim como um aumento da eficácia dos próprios serviços. No entanto, muito trabalho há por fazer porque a portaria, apesar de eliminar à volta de 63% da documentação produzida, muito mais que a sua antecessora – a portaria 503/86 –, não resolve o problema das séries documentais de maiores dimensões. Penso que é pertinente explicar o porquê da introdução da portaria 503/86 neste relatório, mas que já não se aplica aos documentos que estão em fase corrente ou Intermédia. No entanto, para organizar um Arquivo Histórico é mais fácil reconhecer a organização atribuída pelos serviços com a portaria 503/86. Por esta razão, e também porque foi a portaria que antecedeu a portaria 412/2001, achei que faria todo o sentido citar esta portaria.
As resoluções futuras a tomar nesta área devem privilegiar digitalizações ou microfilmagens das séries mais volumosas, pois são estas que enchem os depósitos das autarquias locais, e que dão muito que fazer aos arquivistas.



Bibliografia

ALVES, Ivone [et al.] – Dicionário de Terminologia Arquivística. Lisboa: Instituto da Biblioteca Nacional e do Livro, 1993.

BASTOS, Isabel Teixeira e GARCIA, Maria Madalena, “A Gestão de Documentos: Balanço e Perspectivas”, Cadernos BAD, S.L, 2 (1992).

MALHEIRO DA SILVA, Armando, RIBEIRO, Fernanda, RAMOS, Júlio e REAL, Manuel Luís: Arquivística: Teoria e prática de uma ciência da informação. Porto: Biblioteca das Ciências do Homem, Edições Afrontamento, 2.ª ed.: 2002.

MALHEIRO DA SILVA, Armando e RIBEIRO, Fernanda, “A avaliação em arquivística: Reformulação teórico-prática de uma operação metodológica”, Cadernos BAD, S.L., (2001).

MOREIRA, Alzira, “Conservação, Selecção e Eliminação de documentos nos arquivos administrativos”. Cadernos Biblioteca, Arquivos e Documentalistas. Coimbra, 9 (1972).

MUNDET, Cruz: Manual de Archivistica. Madrid: Fundácion Germán Sánchez Rui Pérez, 2003.

PEIXOTO, António Maranhão, “Arquivos municipais: evolução e afirmação”, Cadernos BAD, 2 (2002).


Legislação consultada

Decreto-lei n.º 121/92 de dois de Julho.

Decreto-lei n.º 447/88, de dez de Dezembro.

Decreto-lei n.º 121/92, de dois de Julho.

Decreto-lei n.º 16/93, de vinte e três de Janeiro.

Decreto-lei n.º 29/72, de vinte e quatro de Janeiro.

Portaria n.º 412/2001 de dezassete de Abril.

Portaria n.º 503/86 de nove de Setembro.


SIFGN
publicado por Sonia Negrao às 15:37

Excelente blog. Um autor como este fazia falta no forum de discussão http://www.espacofuncoapublica.com. Este é um forum para a defesa da classe dos funcionarios publicos.
matopolitico a 27 de Março de 2008 às 15:15

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